耿宝建 最高人民法院行政庭审判长
新修订的《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》），坚持以学生为中心，落实学生主体地位，在维护高校正常的教育教学秩序和生活秩序的同时，更加注重尊重和保护学生的合法权利。“有权利必有救济”。为了让学生拥有的权利得以真正实现，《规定》还进一步完善了学生权利救济制度，结合高校管理行为对学生权益的影响程度，形成了校内和校外、行政与司法、当前和长远相结合的便捷有效的纠纷解决机制。在这些所有的权利救济制度中，司法作为最后一道防线，也对那些严重影响学生受教育权利的高校行为予以监督，并发挥着不可或缺的作用。近年来，我国法院通过一系列判例，开始逐步将高校的严重影响学生接受高等教育权利的行为，纳入行政诉讼受案范围。
从《规定》的相关条文精神来看，结合目前主流的行政诉讼理论和实践，《规定》正式实施后，直接以高等学校为被告的案件，可能集中在以下几个方面:
一是取消入学资格、取消学籍引发的纠纷。根据《规定》规定，取消入学资格，是指学校在对新生入学资格进行审查时，发现新生的录取通知、考生信息等证明材料，与本人实际情况不符，或者有其他违反国家招生考试规定情形的，高校作出取消入学资格的处理。取消学籍，是指学校在学生入学后3个月内按照国家招生规定，对学生录取情况进行复查，复查中发现学生存在弄虚作假、徇私舞弊等情形的，确定为复查不合格后，由高新作出取消学籍决定。这两种处理决定，均是因学生自身原因或者自身条件不具备，而丧失在高校就读的权利。由于高校的此类决定直接涉及公民的受教育权利的保障问题，需要予以特别的保护，司法也应当介入，以监督并纠正可能存在侵权行为。当然，也应当看到，高校作出的上述处理决定，虽然会对学生的受教育权利造成较为严重的影响，甚至会让其丧失失去接受高等教育的机会，但却并不具有制裁性、惩性诫，也不属于传统的行政处罚，因此也不受《行政处罚法》调整。
二是作退学处理引发的纠纷。《规定》第三十条具体规定了学校可予将学生退学处理的情形。如学业成绩未达到学校要求或者在学校规定的学习年限内（含休学）未完成学业的；患有疾病或者意外伤残不能继续在校学习的；未经批准连续两周未参加学校规定的教学活动的等六种情形。作退学处理，与取消入学资格、取消学籍类似，也会影响到学生接受教育的权利，且是特别权利关系中的基础关系，因此应当纳入行政诉讼受案范围。
三是开除学籍引发的纠纷。《规定》对学生违反法律法规规章以及学校纪律的行为，在坚持教育与惩戒相结合的同时，还对应学生违法、违纪行为的性质和过错的程度相适应的纪律处分，包括警告、严重警告、记过、留校察看和开除学籍。其中，从各地的审判实践来看，已经纳入行政诉讼受案范围的主要是开除学籍的处分，而对于其他纪律处分行为由于不直接影响学生的受教育权利，仍然通过校内和校外申诉程序予以解决。
四是高等学校违反国家规定不依法发放获得奖学金、贷学金、助学金等引发的纠纷。《高等教育法》规定，家庭经济困难的学生，可以申请补助或者减免学费；还规定，国家设立奖学金，并鼓励高等学校、企业事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人按照国家有关规定设立各种形式的奖学金，对品学兼优的学生、国家规定的专业的学生以及到国家规定的地区工作的学生给予奖励。《规定》第十二条也明确，学校应当按照国家有关规定为家庭经济困难学生提供教育救助，完善学生资助体系，保证学生不因家庭经济困难而放弃学业。因此，高等学校根据国家有关规定分配国家设立的奖学金、贷学金、助学金，是高等学校根据法律法规的授权从事的行为，资金的来源于国家公共财政，高等学校受授权和国家委托发放此类资金，也是国家为了履行保护特殊学生群体受教育权利的一种重要形式。因此，学生符合国家设立的奖学金、贷学金、助学金的申请条件，而高等学校拒绝的，可能侵犯学生财产权和受教育权利，学生可以依法以高等学校为被告提起行政诉讼。也应当注意，从审判实践来看，对于不是利用国家财政资金，而是利用社会捐助资金设立的奖学金等资助，目前尚鲜有成讼的案例。
五是高等学校不颁发、撤销、注销或者宣布学历学位证书无效引发的纠纷。《教育法》规定，国家实行学业证书制度。经国家批准设立或者认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或者其他学业证书。《教育法》还规定，国家实行学位制度。《高等教育法》则进一步规定，接受高等学历教育的学生，由所在高等学校或者经批准承担研究生教育任务的科学研究机构根据其修业年限、学业成绩等，按照国家有关规定，发给相应的学历证书或者其他学业证书。公民通过接受高等教育或者自学，其学业水平达到国家规定的学位标准，可以向学位授予单位申请授予相应的学位。《规定》也明确，学生完成学校规定学业后，有获得相应的学历证书、学位证书的权利。因此，理论界和司法实践的通说认为，从上述法律的条文来看，我国的学业证书制度和学位制度，并不是高等学校自身根据章程等设立的，高等学校颁发学历学位证书的行为，是经国家批准后依法行使的职权。依据行政法学的授权理论和《行政诉讼法》第二条、第二十六条的规定，由法律、法规、规章授权的组织所作的行政行为，该组织是被告。这种通说，将高校颁发学历学位证书的行为，视为法律法规规章授权，但自身却存在一定矛盾之处。因为法律法规规章除了规定高校颁发学历学位证书之外，还规定了高校其他管理行为。授权说，无法回答依据同一部法律法规规章，高校实施的其他管理行为，如给违纪学生警告处分的行为，是否可以视为法律法规规章授权，是否应当纳入行政诉讼受案范围。当然，由于目前高等学校作为被告的行政案件的受理和审理工作，仍然处于逐步探索当中，高校管理中纠纷的校内校外解决机制，仍然缺乏相对统一、明确、便捷的立法，法律法规规章授权说，更利于统一思想和法律推理，因此仍然被广泛接受。
新修订的《规定》还进一步明确了学生对高校管理行为的不服的校内申诉和校外申诉制度。在学校内部成立学生申诉处理委员会，负责受理学生对处理或者处分决定不服提起的申诉。同时学生对学校复查决定仍有异议的，可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉，并由省级教育行政部门应当在接到学生书面申诉之日起30个工作日内，对申诉人的问题给予处理并作出决定。今后，伴随着《行政复议法》的修改，还可以考虑将省级教育行政部门的申诉复查制度，改造为行政复议制度。对于严重影响学生权利的高校管理行为，可以考虑通过校内申诉、省级教育行政部门复议、行政诉讼渠道解决。其他高校管理行为，可以考虑通过校内申诉、省级教育行政部门复议，并可以坚持复议终局，以利于纠纷的有效、便捷解决。
